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經(jīng)國務(wù)院同意，應(yīng)急管理部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和中國氣象局日前聯(lián)合印發(fā)了《防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作方案》（應(yīng)急〔2020〕15號）。應(yīng)急管理部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人就有關(guān)問題回答了記者的提問。

問：尾礦庫主要安全風(fēng)險是什么？我國尾礦庫的現(xiàn)狀怎么樣？

答：尾礦庫是貯存金屬非金屬礦山礦石選別后排出尾礦的場所，依據(jù)地形條件分為山谷型、傍山型、平地型、截河型 4 類，我國尾礦庫絕大多數(shù)為山谷型。山谷型尾礦庫是在山谷谷口處筑壩形成的尾礦庫。尾礦庫是一個由尾砂堆積形成的具有高勢能的危險源，尾礦庫一旦發(fā)生潰壩會產(chǎn)生泥石流，可能對其下游居民和設(shè)施安全造成嚴(yán)重的威脅，容易導(dǎo)致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。國內(nèi)外歷史上都曾發(fā)生過特別重大尾礦庫潰壩事故。2008年9月8日，山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司980溝尾礦庫發(fā)生潰壩事故，造成277人死亡、4人失蹤；2019年1月25日，巴西淡水河谷公司尾礦庫發(fā)生潰壩事故，據(jù)媒體報道，該起事故約造成350多人死亡或失蹤。

目前，我國共有尾礦庫近8000座，總量居世界第一。尾礦庫數(shù)量居前10位的省份分別為河北、遼寧、云南、湖南、河南、內(nèi)蒙古、江西、山西、陜西、甘肅，占總數(shù)的75.1%。其中，“頭頂庫”（初期壩坡腳起至下游尾礦流經(jīng)路徑1公里范圍內(nèi)有居民或重要設(shè)施的尾礦庫）1112座，數(shù)量排前10位的省份分別為：湖南、河北、河南、遼寧、云南、江西、湖北、甘肅、山西、山東，占總數(shù)的73.9%。

問：我國在防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作方面已經(jīng)開展了哪些工作？成效如何？還存在什么問題？

答：黨中央、國務(wù)院歷來高度重視尾礦庫安全生產(chǎn)工作，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就尾礦庫安全生產(chǎn)工作作出重要指示批示，持續(xù)推動強化尾礦庫安全生產(chǎn)工作，促進尾礦庫安全保障水平不斷提升。多年來，各有關(guān)部門在尾礦庫安全生產(chǎn)方面做了大量工作：一是持續(xù)健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。出臺了《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》《尾礦庫安全規(guī)程》等部門規(guī)章和安全標(biāo)準(zhǔn)。二是持續(xù)強化安全監(jiān)管。將尾礦庫納入重點監(jiān)管執(zhí)法對象，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。三是持續(xù)開展綜合治理。2007-2018年間，相繼組織開展了尾礦庫專項整治和綜合治理行動，以及“頭頂庫”綜合治理，中央財政給予了必要保障，帶動地方和企業(yè)加大投入，對無主庫、廢棄庫、“頭頂庫”和危、險、病庫進行了治理。四是持續(xù)推廣先進適用技術(shù)。三等以上尾礦庫全部建立在線監(jiān)測系統(tǒng)，一次建壩、干式堆排等技術(shù)工藝得到廣泛應(yīng)用。經(jīng)過多年努力，我國尾礦庫安全保障水平得到較大提升，尾礦庫安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，自2008年以來，連續(xù)11年沒有發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故。

在看到近年來工作成績的同時，我們也清醒地認(rèn)識到，尾礦庫安全生產(chǎn)方面仍然存在不少問題。一是企業(yè)主體責(zé)任落實不到位。部分尾礦庫安全管理粗放，現(xiàn)場安全管理不到位，不按設(shè)計運行、在線監(jiān)測系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、應(yīng)急物資儲備不足、沒有開展應(yīng)急演練等問題比較突出。加之近年來大部分尾礦庫所屬企業(yè)處于虧損或者微利狀態(tài)，安全投入不足。二是源頭準(zhǔn)入不嚴(yán)格，閉庫銷號不及時，尾礦庫數(shù)量仍然偏多。有的地方準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，部分新建尾礦庫安全設(shè)施先天不足。大量完成閉庫治理的尾礦庫已不具備尾礦庫基本屬性，卻沒有及時銷號，仍然按照尾礦庫進行管理，尾礦庫總量居高不下。同時，隨著土地征用政策收緊，尾礦庫企業(yè)征地越來越困難，有的企業(yè)在原有尾礦庫基礎(chǔ)上不斷加高擴容，甚至未經(jīng)批準(zhǔn)擅自行動，導(dǎo)致安全風(fēng)險加大。三是尾礦庫尤其是“頭頂庫”安全風(fēng)險仍然很大，而尾礦庫企業(yè)安全風(fēng)險管控能力有待進一步提升。全國共有“頭頂庫”1112座，涉及下游居民40余萬人，一旦防控不力發(fā)生潰壩，極有可能釀成重特大事故。而當(dāng)前大部分尾礦庫企業(yè)缺乏風(fēng)險意識，不掌握風(fēng)險知識，安全風(fēng)險管控措施制定不科學(xué)或者落實不到位。前期開展“頭頂庫”綜合治理過程中，部分尾礦庫采用隱患治理方式進行了治理，雖然基本上消除了安全隱患，但其本質(zhì)保障水平并沒有提高。尾礦庫安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制不健全，各級應(yīng)急管理部門尾礦庫安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息平臺不完善，占尾礦庫數(shù)量絕大多數(shù)的四、五等尾礦庫尚未建立在線監(jiān)測系統(tǒng)。四是監(jiān)管執(zhí)法力度有所減弱。一些地方由于長期沒有發(fā)生尾礦庫生產(chǎn)安全事故，盲目樂觀，忽視風(fēng)險管控，對一些尾礦庫動態(tài)變化情況掌握不清，治理措施和監(jiān)管執(zhí)法力度有所減弱，部分地區(qū)各相關(guān)部門未能有效形成執(zhí)法合力，導(dǎo)致尾礦庫企業(yè)違法違規(guī)行為屢禁不止。

問：此次出臺的方案有哪些亮點？與以往的要求相比有哪些突破？

答：此次出臺的方案，在評估分析前期工作成效基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國尾礦庫現(xiàn)狀，針對存在的突出問題，從事前、事中、事后全過程發(fā)力，提出了一些新的要求：一是進一步夯實了各有關(guān)方面責(zé)任。在地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面，吸收部分地區(qū)成功經(jīng)驗，提出實行地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)尾礦庫安全生產(chǎn)包保責(zé)任制；在部門監(jiān)管責(zé)任方面，提出要從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、立項審批、用地審批、安全監(jiān)管、林地草原征用、河道保護、水土保持等方面全面推進防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作；在企業(yè)主體責(zé)任方面，首次明確提出尾礦庫企業(yè)要配備專業(yè)技術(shù)人員管理尾礦庫，以解決尾礦庫企業(yè)不會管或管不好的問題。二是實施尾礦庫總量控制和公告制度。首次提出尾礦庫總量控制的目標(biāo)，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對本地區(qū)尾礦庫實施總量控制，自2020年起，在保證緊缺和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦山正常建設(shè)開發(fā)的前提下，尾礦庫數(shù)量原則上只減不增。要求各地實行尾礦庫基本情況公告制度，每年年初將上年度尾礦庫數(shù)量、名稱、地址等信息在當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)仄渌髁髅襟w上公告，確保每座尾礦庫都公開透明，接受全社會監(jiān)督。三是進一步提高準(zhǔn)入門檻。提高了尾礦庫準(zhǔn)入條件，要求嚴(yán)格控制新建獨立選礦廠尾礦庫，嚴(yán)禁新建“頭頂庫”、總壩高超過200米的尾礦庫，嚴(yán)禁在距離長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內(nèi)新（改、擴）建尾礦庫，新建四等、五等尾礦庫必須采用一次建壩方式，嚴(yán)禁審批“頭頂庫”、運行狀況與設(shè)計不符的尾礦庫加高擴容項目。四是強化閉庫治理和銷號，建立健全尾礦庫退出機制。要求各省級人民政府組織制定尾礦庫閉庫銷號管理辦法，對已完成閉庫治理的尾礦庫實施銷號，不得再作為尾礦庫進行使用。要求停用時間超過3年的尾礦庫、沒有生產(chǎn)經(jīng)營主體的尾礦庫，必須在1年內(nèi)完成閉庫治理并銷號。五是進一步防范化解“頭頂庫”安全風(fēng)險。要求對于前期已采用隱患治理方式進行治理但本質(zhì)保障水平?jīng)]有提高的“頭頂庫”，要督促企業(yè)進一步完善治理方案，采用閉庫銷號或升級改造、尾礦綜合利用等方式進行治理。“頭頂庫”企業(yè)每年要對“頭頂庫”進行一次安全風(fēng)險評估。尾礦庫下游1公里范圍內(nèi)不得新設(shè)置居民區(qū)、工礦企業(yè)、集貿(mào)市場、休閑健身娛樂廣場等人員密集場所。六是進一步健全尾礦庫安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，提升安全監(jiān)管信息化水平。進一步擴大尾礦庫在線安全監(jiān)測系統(tǒng)覆蓋范圍，要求到2022年6月底前，濕排尾礦庫要實現(xiàn)對壩體位移、浸潤線、庫水位等的在線監(jiān)測和重要部位的視頻監(jiān)控，干式堆存尾礦庫要實現(xiàn)對壩體表面位移的在線監(jiān)測。地方各級應(yīng)急管理部門要建立完善尾礦庫安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息平臺，實現(xiàn)與企業(yè)尾礦庫在線安全監(jiān)測系統(tǒng)的互聯(lián)互通；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）尾礦庫安全風(fēng)險相關(guān)信息要接入國家災(zāi)害風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警信息平臺，切實提高尾礦庫安全監(jiān)管的信息化水平。

問：工作方案中要求，自2020年起，全國尾礦庫數(shù)量原則上只減不增。請問將采取哪些措施實現(xiàn)這一目標(biāo)？

答：從尾礦庫數(shù)量變化趨勢來看，自2007年以來，全國尾礦庫數(shù)量已經(jīng)連續(xù)12年呈逐年減少趨勢。從現(xiàn)實需要來看，尾礦庫在對礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供重要支撐的同時，占用大量土地資源，也給安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護帶來巨大壓力，逐步把尾礦庫數(shù)量壓下去已經(jīng)成為各地普遍的意愿。

為實現(xiàn)尾礦庫數(shù)量“只減不增”這個目標(biāo)，《工作方案》中從兩個方面進行了制度設(shè)計。一方面是“控增量”，就是控制新增尾礦庫數(shù)量。在這個方面，一是要求各地采取等量或減量置換等政策措施對本地區(qū)尾礦庫實施總量控制，自2020年起，在保證緊缺和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦山正常建設(shè)開發(fā)的前提下，做到尾礦庫數(shù)量原則上只減不增。二是鼓勵新開發(fā)礦山項目優(yōu)先利用現(xiàn)有尾礦庫；對于確需配套新建尾礦庫的，要求各有關(guān)部門嚴(yán)格新建尾礦庫項目立項、項目選址、河道保護、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的審查，對于不符合產(chǎn)業(yè)總體布局、國土空間規(guī)劃、河道保護、安全生產(chǎn)、水土保持、生態(tài)環(huán)境保護等國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策要求的，一律不予批準(zhǔn)。另一方面是“減存量”，就是逐步減少現(xiàn)有尾礦庫數(shù)量。在這個方面，一是強化尾礦庫閉庫治理，對于運行到設(shè)計最終標(biāo)高或者不再進行排尾作業(yè)的尾礦庫，以及停用時間超過3年的尾礦庫、沒有生產(chǎn)經(jīng)營主體的尾礦庫，必須在1年內(nèi)完成閉庫治理并銷號。各省級人民政府要組織制定尾礦庫閉庫銷號管理辦法，對已完成閉庫治理的尾礦庫，必須由縣級以上地方人民政府公告實施銷號，不得再作為尾礦庫進行使用，不得重新用于排放尾礦。二是加大政策引導(dǎo)和支持力度，積極推廣尾礦回采提取有價組分、利用尾礦生產(chǎn)建筑材料、充填采空區(qū)等尾礦綜合利用先進適用技術(shù)，鼓勵尾礦庫企業(yè)通過尾礦綜合利用減少尾礦堆存量乃至消除尾礦庫。通過這兩個方面的措施，我們就可以把尾礦庫增量控制住，存量減下去，實現(xiàn)總量“只減不增”的目標(biāo)，從源頭上消除尾礦庫安全風(fēng)險。

問：對尾礦庫實行總量控制后，一些尾礦庫企業(yè)可能會利用現(xiàn)有尾礦庫，對其進行加高擴容，這樣做有沒有安全風(fēng)險？如何強化監(jiān)管？

答：這個問題是起草工作方案時重點考慮的問題之一。對尾礦庫實行總量控制，新建尾礦庫必然會受到嚴(yán)格限制，在這種情況下，肯定會有一部分尾礦庫企業(yè)在充分論證的基礎(chǔ)上，選擇通過加高擴容來延長尾礦庫服務(wù)年限。需要強調(diào)的是，文件對“頭頂庫”明確禁止加高擴容，對其他尾礦庫，雖然沒有禁止進行加高擴容，但也不鼓勵這么做，因為尾礦庫加高擴容會導(dǎo)致其安全風(fēng)險相應(yīng)增大。對尾礦庫進行加高擴容，必須首先對其壩體穩(wěn)定性和排洪系統(tǒng)是否能夠滿足加高擴容需要進行充分論證，如果不顧尾礦庫實際運行情況盲目加高擴容，極易導(dǎo)致潰壩事故發(fā)生，必須慎之又慎。2006年陜西省商洛市鎮(zhèn)安縣黃金礦業(yè)有限責(zé)任公司尾礦庫“4?30”潰壩事故、2007年遼寧省鞍山市海城西洋鼎洋礦業(yè)有限公司尾礦庫“11?25”潰壩事故，以及2008年山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司980溝尾礦庫“9?8”潰壩事故，都是由于企業(yè)擅自對尾礦庫實施加高擴容造成的。

對于一些確實需要實施的尾礦庫加高擴容工程，不論是企業(yè)安全管理還是政府部門安全監(jiān)管，都必須采取比新建尾礦庫更加嚴(yán)格的管控措施。從政府層面講，一是嚴(yán)禁批準(zhǔn)“頭頂庫”以及運行狀況與設(shè)計不符的尾礦庫加高擴容項目。二是要強化該類項目工程勘察、安全評價、水土保持、環(huán)境影響評價、工程設(shè)計、施工監(jiān)理等工作，凡不滿足國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策要求的，一律不予批準(zhǔn)。三是要加大工程實施過程中的監(jiān)督檢查力度，督促企業(yè)嚴(yán)格按照審批文件施工。從企業(yè)層面講，一是在工程實施之前要進行充分論證。要進行工程勘察、安全預(yù)評價和環(huán)境影響評價，對于工程勘察或安全預(yù)評價、環(huán)境影響評價結(jié)論為不宜加高擴容的，堅決不得實施加高擴容。二是必須委托具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位進行安全設(shè)施設(shè)計，安全設(shè)施設(shè)計必須充分考慮加高擴容帶來的安全風(fēng)險，采取有效的應(yīng)對措施，并報應(yīng)急管理部門審批。同時，要編制水土保持方案報水利部門審批。三是必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的安全設(shè)施設(shè)計、環(huán)境影響評價和水土保持方案等組織施工。委托具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位進行全程施工監(jiān)理，做好隱蔽工程的監(jiān)理記錄和資料存檔。項目建設(shè)過程中發(fā)生重大變更，必須報經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)后方可繼續(xù)施工。四是加高擴容工程施工完成后，尾礦庫企業(yè)要按照相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，認(rèn)真組織進行安全設(shè)施竣工驗收，取得安全生產(chǎn)許可證以后方能投入正式生產(chǎn)。

問：工作方案中明確提出，嚴(yán)禁在距離長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內(nèi)新（改、擴）建尾礦庫，請問這是出于什么考慮？

答：這是貫徹落實長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略決策部署，從源頭上防范化解尾礦庫安全風(fēng)險的重要舉措。推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要講話，從中華民族長遠(yuǎn)利益出發(fā)，系統(tǒng)謀劃長江經(jīng)濟帶和黃河流域發(fā)展的全局性、根本性、戰(zhàn)略性問題，明確了“共抓大保護、不搞大開發(fā)”和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則。

尾礦庫選址距離長江和黃河流域水體較近，一旦出現(xiàn)潰壩、漫頂，不僅威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全，還易導(dǎo)致長江、黃河生態(tài)環(huán)境和水資源破壞。嚴(yán)禁在距離長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內(nèi)新（改、擴）建尾礦庫，就是要按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，牢固樹立安全發(fā)展理念，進一步嚴(yán)格尾礦庫準(zhǔn)入，從源頭上控制距離長江和黃河流域水體較近的尾礦庫數(shù)量，切實降低長江和黃河流域安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

問：請問可以采取哪些措施降低尾礦庫潰壩事故和環(huán)境事件損失？有哪些應(yīng)急響應(yīng)機制？

答：尾礦庫一旦潰壩，其尾砂流速快，應(yīng)急時間短，下游居民撤離和環(huán)境污染治理難度大，所以有效的應(yīng)急響應(yīng)機制對降低尾礦庫潰壩導(dǎo)致的安全損失和環(huán)境污染影響發(fā)揮著很重要的作用?！豆ぷ鞣桨浮窂?個方面對尾礦庫應(yīng)急響應(yīng)機制提出了明確要求。一是尾礦庫企業(yè)要建立健全應(yīng)急機制。尾礦庫企業(yè)要切實完善潰壩、漫頂、排洪設(shè)施損毀等事故專項應(yīng)急預(yù)案、環(huán)境應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，并向從業(yè)人員和下游居民公布，在下游居民區(qū)建立應(yīng)急警報系統(tǒng)，儲備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備和物資。嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急值班、專人巡查和事故信息報告制度，確保一旦發(fā)生險情，立即啟動應(yīng)急預(yù)案并迅速報告。二是要加強完善和演練應(yīng)急預(yù)案。要求強化地方政府與企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的合理銜接；定期組織尾礦庫企業(yè)與政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及下游居民聯(lián)合開展應(yīng)急演練，切實增強應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)能力。國家綜合性消防救援隊伍和安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊伍要將尾礦庫事故救援納入重點設(shè)防范圍。三是強化多部門聯(lián)合應(yīng)急搶險機制。尾礦庫一旦發(fā)生潰壩、漫頂，應(yīng)急管理部門應(yīng)及時向自然資源、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門通報相關(guān)情況，加強協(xié)同聯(lián)動，采取有效的應(yīng)急救援措施，防止事故擴大和次生災(zāi)害的發(fā)生，有效減少人員傷亡、環(huán)境污染和財產(chǎn)損失。

問：工作方案提出了5個方面15項重點工作任務(wù)，這些都是需要地方人民政府落實的，請問怎樣才能確保這些任務(wù)真正落實？

答：這5個方面15項重點工作任務(wù)，由相關(guān)部門按職責(zé)分工給予指導(dǎo)，各省級人民政府負(fù)責(zé)落實。主要從以下3個方面推動地方人民政府落實工作任務(wù)。一是明確責(zé)任。《工作方案》明確各省級人民政府對本地區(qū)防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作負(fù)總責(zé)，要求各省級人民政府嚴(yán)格落實責(zé)任，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精心組織安排，將工作任務(wù)分解細(xì)化到具體部門，并督促相關(guān)部門和市、縣級人民政府抓好落實。二是強化考核。《工作方案》明確國務(wù)院安委會將防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作情況納入對省級人民政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的內(nèi)容，要求地方各級人民政府也要將該項工作納入對下級人民政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的內(nèi)容，對工作落實不到位的依法依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。通過加強責(zé)任考核追究，形成一級抓一級，層層抓落實的工作氛圍，促進工作落實。三是加強社會監(jiān)督。要求充分運用輿論宣傳渠道，加大對防范化解尾礦庫安全風(fēng)險知識的宣傳力度，凝聚社會對防范化解尾礦庫安全風(fēng)險的共識。強化公眾參與，健全舉報獎勵制度，暢通舉報渠道，鼓勵公眾對防范化解尾礦庫安全風(fēng)險措施落實情況進行監(jiān)督，引導(dǎo)形成全社會共抓共治的工作局面。